【中景原创】周期性普查类项目事前绩效评估的思路与实践——以农业普查为例

一、项目基本概况

（一）项目实施背景

全国农业普查核心目标在于全面摸清新时代“三农”家底，客观反映乡村建设新面貌、农民生活新变化、农村改革新成效，为科学制定“三农”政策、推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供准确统计信息支撑。自1994年第一次全国农业普查启动以来，该项工作逐步走向制度化、规范化轨道。2006年《全国农业普查条例》正式颁布，以法规形式明确“农业普查每10年进行一次，尾数逢6的年份为普查年度”的刚性要求，使其与人口普查、经济普查共同构成我国三大周期性普查体系，成为掌握农业农村发展动态的重要制度安排。2025年6月2日国务院印发《关于开展第四次全国农业普查的通知》（国发〔2025〕9号），明确2026年开展第四次全国农业普查。普查的主要内容包括：农业生产条件、粮食和大食物生产情况、农业新质生产力情况、乡村发展基本情况、农村居民生活情况等。

（二）预算编制及支出责任划分情况

全国农业普查按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则开展。在预算编制方面，省级第四次农业普查项目预算编制遵循国家统计局相关要求，按普查工作环节细化为多项支出内容，涵盖出版印刷费、遥感测量费、数据采集及处理、宣传、培训、差旅等关键事项。在支出责任划分方面，国家层面明确了中央与地方分级负担的总体原则，但具体支出责任边界界定较为模糊；且省级层面尚未出台针对性的权责划分文件，各实施主体的支出范围、责任分工缺乏清晰指引，给预算编制的精准性与执行的规范性带来一定挑战。

（三）项目特点及评估重点

从评估实践来看，农业普查项目具有三个显著特点：一是政策依据充分性，项目实施有《中华人民共和国统计法》《全国农业普查条例》及国家、省级专项通知等多层级政策文件支撑，项目立项依据充分，立项必要性无需额外论证；二是绩效目标框架固定性，绩效目标设置沿用国家统一模板，无需作为评估核心关注点。

基于普查类项目特点，事前评估工作可将核心关注点聚焦于三大方面：一是地方事权与财权划分的合理性，厘清省级财政支出边界，推动建立权责清晰的资金保障机制。二是预算安排与农业普查方案内容的匹配度，核查实施方案中各环节工作任务是否与预算支出事项一一对应，确保资金投向精准。三是实施方案的指导性及可操作性，研判实施方案的核心环节细化程度及专项方案实操性。

二、普查类项目常见共性问题

通过开展农业普查项目事前评估工作，结合过往同类普查项目评估经验，评估工作组发现周期性普查类项目在实施前期普遍存在以下共性问题，开展事前绩效评估工作时需重点关注并加以解决。

（一）实施方案“粗放化”，落地指导性不足

周期性普查项目多由国家统一部署框架性方案，省级层面在落实过程中易陷入“重框架、轻细节”的误区。实施单位未结合本地农业生产布局、特殊农业主体分布等实际情况制定细化实施方案，培训组织、宣传发动、入户调查等核心环节的执行标准严重缺失，诸如培训期数、参训人员分层分类要求、宣传覆盖的重点区域与群体、特殊农业对象摸排流程等关键内容均未明确。同时针对遥感测量、数据处理等专项方案，也多侧重宏观架构搭建，对技术路径选择、设备采购具体参数、项目阶段验收节点等实操性内容界定模糊，缺乏全过程质量管控措施，导致方案难以有效指导基层一线工作开展，给项目执行带来诸多不确定性。

（二）预算编制“不精准”，资金使用效能待提升

预算编制的科学性与精准性，直接决定财政资金的使用效益。普查类项目预算编制普遍存在四方面问题：一是测算依据不充分，预算编制多依赖历史项目经验预估，未充分结合本次普查的技术升级、覆盖范围拓展等新变化开展精准测算，导致预算额度与实际工作需求脱节；二是同类事项标准不统一，多实施主体独立编制预算，人员培训费、车辆租用费、会议费等同类支出的测算标准差异明显，缺乏科学统一的核定依据；三是支出边界模糊，存在“搭便车”申报现象，实施单位将机房整体升级、通用办公软件采购等非普查专属支出纳入项目预算，甚至出现将应由中央财政负担的大型调查对象“一封信”印刷费列入省级预算的情况；四是投入产出不匹配，部分申报事项如宣传品采购，未明确发放对象及使用场景和预期效果，投放规模难以覆盖核心群体，预期效益无法量化衡量。

（三）权责划分“模糊化”，协同保障力不足

“分级负担”原则是普查类项目资金保障的核心遵循，但在实际执行中，权责划分不清的问题较为突出。一方面，中央与地方、省与区（县）两级财政的支出责任界定模糊，部分基层普查物资如普查员工作证、工作手册等的费用承担主体不明确，易出现资金保障真空；另一方面，多部门、多层级协同参与项目实施时，缺乏统一的预算编制审核、工作进度推进、质量监督考核机制，各主体之间权责交叉或责任缺失的情况时有发生，既可能导致重复投入，也可能引发工作推诿，影响项目整体推进效率。

三、周期性普查类项目事前绩效评估的工作启示

周期性普查类项目兼具政策刚性与实操柔性的双重属性，做好其事前绩效评估，需精准把握核心关键点，平衡好政策要求与基层实际的关系。结合第四次全国农业普查市级经费等项目事前绩效评估实操实践，针对普查类项目在立项必要性等政策硬性要求已明确的前提下，将重心放在方案细化程度、预算编制精准性、权责划分清晰度等实操层面。评估工作组总结出以下三点工作启示，为同类项目事前绩效评估提供实操指引。

1.锚定细化实操与全程管控，筑牢项目落地基础

事前绩效评估需将实施方案的可操作性、指导性作为核心核查要点。针对国家统一部署的框架性方案，重点关注实施单位是否结合属地农业情况、普查对象特点等实际，细化培训组织、宣传发动、入户调查、技术实施等核心环节的执行标准，明确培训期数、宣传载体、摸排流程等具体实操要求；对遥感测量、数据处理等技术类专项方案，需核查是否明确软硬件配置参数、技术路径选型、阶段验收节点等关键内容，杜绝参数模糊、流程不清的问题。同时，评估需督促实施单位为实施方案配套建立全过程质量管控与量化考核机制，明确各环节责任主体、监督方式、考核标准，确保方案能够直接指导基层一线工作，从源头规避实施过程中的不确定性。

2.紧扣精准测算与边界管控，提升资金使用效能

预算编制评估需坚守经济性、精准性、相关性原则，把好财政资金投入“入口关”。一方面，重点关注预算测算依据的充分性，指导实施单位结合普查技术升级、覆盖范围拓展等新变化，对照国家支出标准、地方经费管理办法及市场询价结果开展精准测算，对无人机购置、遥感影像采集等重点支出，开展多方案成本效益分析，围绕未来可用性、后续运行维护成本等多方面，分析“购置”、“租赁”等不同实施方式的成本效益，避免经验预估、量价核定偏高的问题；另一方面，严格界定项目支出边界，对照普查经费管理办法逐笔审核支出事项，核减通用OA办公软件、机房整体升级等非普查专属支出，杜绝“搭便车”申报，此外，评估需推动实施单位贯彻“过紧日子”要求，对通用办公资产优先从“公物仓”统筹调配，精简非必要一般性支出，确保预算资金全部投向普查核心工作环节。

3.聚焦清晰界定与协同联动，强化项目实施保障

事前绩效评估需将权责划分的清晰性、协同性作为重要评估维度，解决多层级、多部门协同实施中的责任模糊问题。首先，重点核查中央与地方、省与区（县）两级财政的支出责任边界，督促牵头部门出台专项权责划分文件，明确普查员工作证、工作手册等基层普查物资的费用承担主体，杜绝厘清中央与地方事权财权匹配关系，避免越权申报应由上级财政负担的费用。其次，明确各成员单位在预算编制审核、工作进度推进、质量监督考核等环节的具体职责，避免权责交叉、标准不一、责任缺失或重复投入。